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中国招标制度概览

（2006/8/16 11:34:24 ）

　一、关于我国招标投标法制现状及招标投标活动遵循的基本原则

    　从80年代初开始，我国先后在国家基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科研课题、出口商品配额、项目融资等领域推行招标投标制度。经过十多年的实践，我们不断摸索和积累经验，并借鉴国外的通行作法，相继制定和颁布了一些部门和地方性法规或规章，对指导和规范招标投标工作起了重要作用。

　　在国家基本建设项目方面。早在1984年，国家计委与建设部发布了《建设工程招标投标暂行规定》，率先在工程建设领域推行招标投标。此后，又先后发布了《国家计委、建设部建设工程设计招标投标暂行办法》、《建设部工程建设施工招标投标管理办法》、《国家计委关于加强国家重点建设项目大型建设项目招标投管理的通知》等。1997年，国家计委在系统总结实践经验的基础上，顺应社会主义市场经济体制的发展要求，制定并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》。这个规定，是我国目前基本建设项目招标中具有基本规范和指导意义的法规性文件。

   　此外，其他有关部门也颁布了相应待业项目建设的招标投标规定，如铁道部的《铁道工程勘测设计招标实施办法》，电力部的《电力工程施工招标投标管理规定（暂行）》，广电部的《关于加强广播电影电视工程设计施工招标管理工作的规定》等等。

　　在机械成套设备采购方面。1995年，国内贸易部发布了《建设工程设备招标投标管理试行办法》，规定建设工程设备应采用公开招标或邀请招标的方式进行。

　　在进口机电设备采购方面。1985年以来，有关部门先后发布了《申请进口机电设备国内招标暂行办法》、《机电设备招标投标指南》和《机电设备招标投标管理办法》。上述文件规定，机电设备的招标采用国内招标和国际招标、公开招标和邀请招标的方式进行，而且以政府投资为主的公益性、政策性项目需采购的机电设备，应委托有资格的招标机械代理进行招标。

　　在出口商品配额方面。1994年，外经贸部出台了《出口商品配额招标办法（试行）》和《出口商品配额招标办法实施细则》，明确规定，对实行国家计划配额、主动配额管理的出口商品实行配额招标，并分别不同情况采用公开招标、协议招标、邀请招标或定向招标的方式。

　　在国际招标方面。我国利用国际金融组织或外国政府贷款项目，贷款方一般都要求进行国际竞争性招标。为此，我国有关部门根据国际组织或外国政府的有关规定，颁布了一系列有关的国内实施办法。如国家计委、财政部、中国人民银行1994年《关于颁布世界银行和亚洲开发银行贷款项目国际招标代理机构委托指南的通知》、1991年财政部《关于世界银行贷款项目招标采购采用标准文本的通知》、1991年财政部《世界银行贷款项目机电设备招标采购审查办法》等等。

   　此外，国家计委受全国人大和国务院的委托，牵头起草了我国第一部综合性的《招标投标法》，并正会同有关部门研究制定关于科研项目、项目融资等方面的招标投标管理规定。与此同时，有关处省市也相继出台了上述各领域招标投标的地方性法规或政府规章。所有这些规定，构成了我国目前招标投标法律制度的基本框架体系。
上述法律、法规或规章，尽管制定的时间各不一致，规定的内容和程序也有较大差异，但总的来说都规定了招标投标活动遵循的基本原则。

　　（一）全面反映公开、公正、公平的市场竞争原则

   　招标投标行为作为招标采购人通过事先公布货物、工程、服务采购条件和要求，吸引众投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的市场竞争行为，是市场经济的产物，并随着市场的发展而发展，因此必须遵循市场经济活动的基本原则。所谓"公开"原则，就是要求招标投标活动具有较高的透明度，实行招标程序、招标信息公开，即公开发布招标通告，公开开标，公开中标结果，使每一个投标人获得同等的信息，知悉招标的一切条件、要求和结果。所谓"公平"原则，就是要求给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方。所谓"公正"原则，就是要求评标时按事无公布的标准对待所有的投标人。

　　（二）突出保护国有资产原则

   　我国国家机关、国有企事业单位的货物、工程或服务采购资金，是国有资产，来源于广大人民，又归属于广大人民，必须使其发挥最佳经济效益。招标投标立法的一个重要目的，就是为了保护国有资产。通过立法，建立健全招标制度，增强国有资金采购中的透明度，规范招标投标主体行为，为切实保护国有资产、防止国有资产流失提供了重要保障。

　　（三）坚持与国际惯例接轨，同时兼顾我国实际的原则

　　招标是市场经济国家政府及公共部门集约采购的特有方式，发展至今已有两百多年的历史。特别是70年代以来，招标采购在国际贸易中比例的迅速上升，招标投标制度已经成为一项国际惯例，并形成了一整套系统、完善的为各国政府和企业所共同遵循的国际规则，各国政府也加强和完善了本国相应的法律制度和规范体系，对促进国家间贸易和经济合作的发展发挥了重大作用。我国在确立社会主义市场经济目标以后，为了发展对外招标，积极鼓励国内企业参与国际性投标，在立足中国实际的基础上加快招标投标法律制度与国际惯例接轨的进程显得愈加必要和迫切。与此同时，由于我国所处的经济和社会发展阶段、制度与其他市场经济国家不同，简单地照搬国外的作地是不可行的。上述招标投标法规，在招标范围、招标方式、招标程序等方面充分借鉴了国际惯例；但在议标方式、招标代理机构、监督管理等方面作出了一些特殊和具体的规定。

　　一、关于招标范围

　　（一）关于招标主体范围

   　在市场经济国家，招标投标形成的最初起因就是，政府和公共部门或政府指定的有关机构的采购开支主要来源于法人和公民的税赋和捐赠，必须以一种特别的采购方式一招标投标来促进采购尽量节省开支、最大限度地透明和公开以及提高效率目标的实现。然而，由于各国的国情不同，法律在确定招标主体的范围时也不完全一致。具有全球指导意义的联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）《货物、工程和服务采购法》杯主体范围内，并且，将这些实体或企业列入时要考虑以下因素：（1）政府是否向其提供大量资金；（2）是否由政府管理或控制，或政府是否参加管理或控制；（3）政府是否对其销售货物或提供服务而给予独家经销特许、垄断权或准垄断权；（4）是否向政府有关部门报告财务状况；（5）是否有国际协议或国家的其他国际义务适用于该实体从事的采购；（6）是否经由特别立法而设立，以便促进法定的公共目的；通常适宜和于政府合同的公法适用于该实体签订的采购合同。关贸总协定乌拉土地回合达成的世界贸易组织（WTO）《政府采购协议》，在原来《政府采购协议》的基础上，首次将地方政府以及某些特定的公共部门或企业与中央政府部门一起统一纳入招标主体的范围之内。

  　在我国，从保护国有资产的原则出发，将国家机关、国有企事业单位及其控股的公司作为招标的主体，已被各种招标投标法规所确定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，经国务院或国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目，符合规定条件的都要进行招标投标。这就是说，国家机关、国有企事业单位（包括其控股的公司）在进行国家基本建设大中型项目建设时，都是招标的主体。

   　目前，在我国某些招标投标规定中，还将集体所有制企业列入招标主体的范围。例如《工程建设施工招标投标管理办法》规定，由政府和公有制（包括全民所有制和集体所有制）企、事业单位投资的工程项目的施工，除此之外，除不宜招标的外，均应实行招标投标。

　　（二）关于招标标的范围

   　从有关国家和国际组织法律和条约、协议、决定等的规定来看，将招标采购标的分为货物、工程和服务，已成为一种通常做法。《政府采购协议》将招标采购标的分为产品和服务，服务包括建筑工程；《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》分为货物和工程（包括其相关性的服务），而将咨询服务排除在外，专门由《世界银行借款人和世界银行作为招待机构聘请咨询专家指南》进行规范。《示范法》明确界定了货物和工程标的的性质，该法规定，"货物"是指各种各样的物品，包括原材料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力；"工程"是指与楼房、结构或建筑物质的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作。但《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》对货物的解释则为，货物包括商品、原材料、机械、设备和工业厂房。关于服务，《示范法》只将其泛泛定义为"除此之外货物或工程以外的任何采购对象"。

   　由于招标标的涉及的范围广，各国经济和贸易的发展状况各有千秋，而且随着各国现实情况的变化而不断被修正。一个共同的发展趋势是，招标标的的范围逐渐扩大，招标标的从过去单一的实物形态项目转向全方位的实物形态和知识形态项目，新产品开发、设备改造、科研课题、勘察设计、科技咨询等知识形态的服务项目招标不断拓展。从我国的情况来看，在货物方面，招标标的主要是机电设备和机械成套设备；在工程方面，招标标的主要是建筑安装；在服务方面，招标标的主要是科研课题、工程监理、代理招标等。对此，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》作了总括性的规定，即：建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位及招标代理机构，以及某些条件下建设项目及其项目法人的确定、不涉及特定地区或不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，都应当通过招标投标进行。

  　在国际范围的招标中，各国法律都对招标标的的范围特别是服务项目范围，根据其参加的条约、协议规定或根据互惠、对等原则进行一定的限制，以保护本国投标人的利益。例如，欧盟在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款的服务范围是：银行和金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运输、宾馆和餐饮、维修、研究和开发、健康、住房等；美国也提出了大致对应的报价单。在此之外的服务，或者谈判双方根据对等原则互不开放的服务，都不得对外开放。我国在这方面尽管还未作出明确的例外或保留，但也作了原则性规定。例如《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，建设项目经批准采取国际招标的，"除按本规定招待外，还应遵从国家有关对外经济贸易的法律、法规"。

　　（三）关于招标限额

   　目前，我国对货物和服务项目的招标限额基本没有法规规定，而对工程施工招标限额的规定则不尽一致。实践情况是，在工程招标限额方面，全国平均控制在建筑面积1000平方米或投资额100万人民币以上；在货物方面，据统计，国内机电设备的招标采购合同额大部分在50-100万元之间；至于服务，也基本上民货物适用一个限额标准。因此，在我国目前通行掌握的招标限额大致为：（1）合同估价在50万元人民币以上的货物和服务；（2）建筑面积在1000平方米以上或投资额100万人民币以上的工程；（3）以及法律、法规规定的其他必须实行招标的货物、工程或服务。需要说明的是，这些招标限额是指单项合同的金额，而且不可能一成不变，应在一定时期内由政府作出适当调整。

   　从国外和国际组织的招标法律规定来看（见附表），其招标限额呈现以下特点：（1）货物和服务项目的招标限额相同，与工程项目的招标限额之比一般控制在1：10左右；（2）中国政府采购实体要比次中央政府采购实体（公共机构）的招标限额低，而次中央政府采购实体（公共机构）又比其他采购实体（包括公营企业或其他公营单位）的招标限额低。这表明，法律对中央政府的采购行为控制得比较严，而对其他招标采购实体的采购行为则控制得相对宽松一些；（3）有关国际组织和国家规定的货物、工程和服务项目的招标限额基本上相同，但也有个别国家存在一定的差异。如各国中央政府对工程方面的采购限额一般规定为500万特别提款权，而以色列则规定为850万特别提款权，日本则规定为450万特别提款权。这种差异是这些国家在参加《政府采购协议》前，与世贸组织谈判的结果。这些值得我们认真研究。

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